Pitanje parlamentarne odgovornosti izvršne vlasti jedno je od središnjih pitanja moderne države. To se pitanje posebno istaknulo u razdoblju od konca 18.stoljeća i kroz 19.stoljeće- upravo ovo je vrijeme izrastanja i oblikovanja instituta pravne i političke odgovornosti ministara. Taj se institut prvotno razvio u Velikoj Britaniji koja je kasnije poslužila brojnim europskim zemljama kao 'rasadnik' rješenja institucionalne odgovornosti ministara, ne uvažavajući specifičnosti modela ministarske odgovornosti u Velikoj Britaniji- ovo je i razlog zašto se institut ministarske odgovornosti razvijao sukladno specifičnostima pravno-političkog okruženja europskih zemalja u 18. i 19.stoljeću.
Sustav parlamentarne vlade
Parlamentarni sustav se sa svojom konstantnom od početka njegove primjene pa sve do danas smatra za oblik ustrojstva vlasti koji u zadovoljavajućem stupnju osigurava relativnu dinamičku ravnotežu između demokracije i djelotvornosti političke vlasti. Parlamentarizam se određuje kao sustav dualiteta vlasti ( zakonodavne i izvršne) koji obilježava primjenu triju osnovnih načela:
a) jednakost između zakonodavne i izvršne vlasti
b) suradnja između dviju vlasti
c) postojanje uzajamne mogućnosti djelovanja jedne vlasti na drugu
Djelovanje parlamentarnog sustava obilježavaju četiri temeljna ustavna obilježja. Vlada proizlazi iz parlamenta i politički mu je odgovorna; primjerice, ako većina izglasa nepovjerenje vladi u parlamentu, ona mora odstupiti. Drugo, u skladu s načelom ravnoteže vlasti i mogućnošću uzajamnog djelovanja jedne vlasti na drugu, u slučaju nesuglasnosti između vlade i većine u parlamentu, izvršna vlast može pod određenim uvjetima- u pravilu ustavi daju tu ovlast državnom poglavaru na prijedlog vlade- raspustiti parlament odnosno njegov dom kojem vlada odgovara. Treće obilježje je to da državni poglavar politički nije odgovoran i predstavlja stabilan element sustava. Četvrto obilježje parlamentarizma, koje proizlazi iz prethodnog obilježja, je institucija supotpisa. Nijedan akt čije je donošenje u djelokrugu državnog poglavara nema pravne snage bez supotpisa predsjednika vlade, ovlaštenog ministra ili vlade u cijelosti. Činom supotpisa vlada preuzima na sebe političku odgovornost za akte politički neodgovornog državnog poglavara . Sam razvitak sustava parlamentarne vlade je dosta složen i razvijan je u svakoj zemlji sukladno njenoj povijesti, gospodarskim, socio-ekonomskim, pravnim i političkim obilježjima.
Bit sustava parlamentarne vlade čini politička odgovornost vlade pred parlamentom. Klasični teoretičari ustavnog prava smatrali su načelo političke odgovornosti ministara pred parlamentom upravo onom značajkom koja je najvažnija za razlikovanje modela parlamentarne vlade od drugih oblika organizacije odnosa između najviših državnih organa, legislative i egzekutive .
Klasično shvaćanje polazi od toga da je vlada, kao i kod direktnog izglasavanja nepovjerenja, dužna podnijeti ostavku, odnosno raspuštanjem parlamenta iznijeti spor pred biračko tijelo i onda kad ostane u manjini prilikom glasanja o nekom značajnijem zakonskom projektu ili uopće nekom važnijem pitanju. Pravo je vlade da prijetnjom podnošenjem ostavke i raspuštanjem parlamenta suoči zastupnike s njihovom odgovornošću za eventualnu ustavnu krizu i na taj način izvrši pritisak na parlament. Vlada nije dužna prilagođavati svoje djelovanje volji zastupnika, već teži da kreira tu volju i na taj način 'vodi' parlament oslanjajući se na stranačku stegu svojih zastupnika .
Pojava ministarske odgovornosti
Prve naznake ministarske (ne)odgovornosti nalazimo u Francuskoj gdje je Louis XVII. na vlasti; ovdje postoji ograničena monarhija kao poseban sustav vlasti od 1814. do 1830. godine . Iako je pravno ukinut apsolutizam i ograničena vlast monarha, on i njegov upravni aparat i dalje imaju vrlo širok i u odnosu prema predstavničkom tijelu odlučujući dio vlasti. Tako je monarh bio isključivi neodgovorni nositelj izvršne vlasti- njegovi ministri nisu politički odgovarali predstavničkom tijelu- a, uz parlament, i stvarni čimbenik zakonodavne vlasti jer je imao pravo zakonodavne inicijative i zakonodavne sankcije . Kako predstavničko tijelo postupno sve više preuzima zakonodavnu vlast od monarha, tako monarh postupno prestaje biti isključivi stvarni nositelj izvršne vlasti. Njemu uz bok razvija se ministarski kabinet, na čelu s prvim ministrom, čiji članovi nisu povjerenici, jer on ne određuje okvire njihove djelatnosti, već je to relativno samostalno tijelo koje mu je politički odgovorno, ali istodobno odgovara politički i predstavničkom tijelu . Početno je odgovornost ministarskog kabineta parlamentu manje-više slučajna, ali ubrzo, paralelno s usavršavanjem tehnike funkcioniranja te odgovornosti ( zastupnička pitanja, institucija interpelacije i ankete), ona postaje ustavni običaj. Tako sustav orleanskog ili dualističkog parlamentarizma obilježava, pored prestanka sudjelovanja monarha u obavljanju zakonodavne vlasti, i funkcionalna samostalnost ministara u odnosu prema njemu (izvršna vlast se tako ustrojstveno dijeli na monarha i ministarski kabinet), kao i dvostruka politička odgovornost ministarskog kabineta koja se, što se orleanski parlamentarizam više razvija prema parlamentarizmu poremećene ravnoteže u korist zakonodavne vlasti, u političkoj zbilji sve više očituje samo kao odgovornost prema parlamentu
Kasniji ustavni pravnici dosljedno su inzistirali na ministarskoj odgovornosti kao bitnom obilježju parlamentarnog sustava; primjerice, francuski autor A. Esmein tvrdi da 'parlamentarna vlada i nije ništa drugo nego ministarska odgovornost izvedena do njezinih krajnjih granica' . Ovo tumačenje je prihvatio i hrvatski klasični autor J. Stefanović, koji kaže da 'gdje nema ministarske odgovornosti, nema ni parlamentarne vlade'. Za njega je ta odgovornost i sistemu parlamentarne vlade te se zato, kada se govori o parlamentarnoj vladi, misli u prvom redu i naročito na odgovornost i zavisnost vlade i njenih članova od parlamenta. Tvrdi da je 'moguća samo ona vlada i mogući su samo oni ministri koje parlament podržava- zato se i zove parlamentarna vlada'. Kako je vlada odgovorna pred parlamentom, ona mora uživati povjerenje većine zastupnika i može vladati samo dok uživa povjerenje .
Parlamentarizam poremećene ravnoteže u korist zakonodavne vlasti nastaje ili potpunim preuzimanjem političke vlasti od građanstva ili uklapanjem plemstva u potpunosti u građanski sustav . Ustavni okviri koji su učinkom zaostajanja zadržali obilježja prethodnog razdoblja, kao što je pravo državnog poglavara da samostalno određuje kandidata za prvog ministra, a osobito ustavno pravo izvršne vlasti da raspušta parlament, ne primjenjuje se u političkoj zbilji. Primjerice, parlamentarizam u Njemačkoj u razdoblju 1871.-1933. je imao zanimljiv razvoj: osim što je predsjednik Reicha prema Ustavu imenovao kancelara (prvog ministra), on mu je, uz političku odgovornost prema Parlamentu (Reichstagu), bio i politički odgovoran. Predsjednik Reicha je mogao prvo imenovati kancelara i vladu koja je imala samo njegovo političko povjerenje, a ne i povjerenje većine u Reichstagu (tzv. predsjednička vlada), da bi zatim na prijedlog novog kancelara raspustio Reichstag i raspisao nove izbore u uvjerenju da će donijeti većinu vladi koja uživa njegovo povjerenje .
U Velikoj Britaniji, gdje se razvio parlamentarizam poremećene ravnoteže dvostranačkog tipa, Dom komuna obavlja u određenoj mjeri politički nadzor nad radom vlade i njezina kabineta. Dom komuna predstavlja mjesto gdje oporbena politička stranka, imajući svoj kabinet u sjeni ( Shadow Cabinet) i svog vođu, nastoji iznositi što uvjerljivije argumente protiv vladine politike u cijelosti i protiv njezinih pojedinih mjera, svjesna da ne može neposredno srušiti u Domu komuna, ali da može snažno utjecati na javno mišljenje kako bi eventualno na sljedećim izborima osvojila većinu i došla na vlast .
U drugoj polovici 20.stoljeća shvaćanje ministarske odgovornosti bitno se mijenja i sve više odstupa od zahtjeva klasične teorije. U parlamentarnoj praksi, realizacija bilo kojeg od navedenih zahtjeva rijetko dolazi u obzir, a gotovo nikad u skladu sa strogim pravilima klasične teorije. Autor S. E. Finnger zaključuje da ostavka pojedinog ministra zavisi od tri ključna čimbenika: njega samoga, prvog ministra te njegove stranke, pa će do ostavke i u najozbiljnijim slučajevima doći samo onda kad sva tri faktora zajedno djeluju u tom pravcu, to jest ako optuženi ministar i dalje griješi prkoseći zastupnicima, i to prvenstveno onima iz vlastite stranke, prvi ministar ga ne može ili ne želi zaštititi, a stranačka većina u Donjem domu je sklona ostavci . Philip Norton, razmatrajući što je dvadeset godina kasnije ostalo od kontrolnih funkcija parlamenta, tvrdi da su institucije poput zastupničkih pitanja, parlamentarnog povjerenika za administraciju, izabranih odbora i plenumskih rasprava i dalje korisne, ali da bi bilo apsurdno na osnovi toga zaključivati kako parlament kontrolira vladu .
Poštovani, za čitanje cijelog ovog teksta morate biti pretplatnik.
